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华中师范大学自考

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华中师范大学自考解决土地问题 法律不能总缺位


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  村民上访,围追堵截不是办法

  近期,顺德陈村、大良分别发生农村群体性事件。顺德下一步改革,要突破传统的自上而下、主体单一的社区建设、基层治理和社会维稳模式,充分引导和动员体制内外的各种积极力量,共同参与农村和基层的发展、改革和稳定。

  南都:农村群体性事件较多发的原因是什么?如何解决?

  冯家擎:我经历过的群体性事件比较多,一是外嫁女,第二是征地。两个都很有代表性。要化解这些矛盾,使其不至于成为群体性事件,首先是要做些解释工作,包括对政策和信息公开,其实我很认同梁书记(梁维东)说的,要加强公民素质、法制教育。其次,应通过改革来调整相应政策,让基层制度和法律衔接得更好。

  刘映南:一些群体性事件的发生,政府相应的应有两个态度:一、对于确实有问题的,要积极面对,切实解决,要还利于民;二、对于个别别有用心的,要果断地打击。

  党国英:顺德存在的这些问题,全国其他地方也有,这是全国性问题。顺德改革,我觉得可用三句话来形容。第一句是“大象无形”,一个政府的形象大不大,不是靠高大的政府大楼、庞大的行政机构来反映的,而是靠公信力、靠执政能力来体现;第二句是“大音希声”,一个社会要让老百姓说话,要提倡法制,政府要警钟长鸣。不要动不动就搞一些英雄模范事迹报告、唱红歌,这样的声音不是“大音”;第三句是“大利无争”,政府的利益应该体现在人民利益、公共利益、软环境建设上。我给顺德改革一个建议,不要大搞公有制,公有制只应该在公共事业方面搞,要发展私营经济、发展农村集体经济。

  徐勇:群体性事件的主要根源是土地稀缺所致。过去不值钱的土地现在身价倍增,土地产生的利益也变得更多。另外,土地的权属问题不明晰,产权的主体混乱是导致矛盾产生的根源。要想解决这些问题,首先,政府要对土地的权属问题进行重新梳理。其次,对于历史遗留问题,要做到在哪里出现就在哪里解决,政府围追堵截不是办法,更多的应该指导推进。再者,要做好关于土地问题的系列基础性工作,否则按下葫芦起来瓢;如果土地问题比较复杂难以解决,政府则应该积极引导农民通过法律手段维护权益,在土地问题的解决上,法律不能总是缺位,要让农民有一个合理的渠道去解决问题,而不是通过上访或其他过激的方式去表达诉求。但法律也不是万能的,一旦因土地问题产生群体性事件,政府也应该积极地加以疏导和干预,妥善解决。

  宅基地固化,开弓没有回头箭

  顺德从2001年起开始推行农村宅基地固化,因建设指标、规划控制等原因,固化宅基地政策的推行也引起一些矛盾。

  南都:顺德宅基地固化的经验有何利弊,下一步如何推进?

  冯家擎:坦白说,当年出台宅基地固化的政策,是因土地有限、需求无限,在当时这么做也很公允。但随着城市化进程的加快,大家的观念又有变化,这几年楼市价格越来越高,买不起的农民就想着多分配地。另一方面,固化后的时间越来越长,小孩长大了,如果两个孩子都去继承父亲的那一块地,就会越来越少,因此面临着调整。但怎么调,从稳定角度来说,政府也不会贸然做大动作。

  刘映南:顺德现在面临的问题是,土地开发率高,许多村居已没地了,这种情况在容桂尤其突出。对于固化宅基地,容桂在2003年前后已开始落实,据我了解,现在基本已落实完。如何落实好农民的住房需求,可以通过保障性住房、农民公寓等多样化的形式,不一定要局限在地上。

  党国英:宅基地固化顺德已搞了许多年了,开弓没有回头箭,我的建议是第一要体现公平,第二要规范化、法制化。

  徐勇:农村宅基地的管理现在仍是空白点,需要政府合理科学的统筹。顺德作为经济发达、高度工业化的城市,人口应高度集中在中心城区或中心社区,从而达到节约土地目的,公共设施的投入也可更加集中而完善,这样市民们生活质量才得以提高。而对于现在宅基地存在的问题,地方政府也没有太多解决的办法,还是应该从引导的角度,提倡发展集中生活小区,在工业实现园区化后,让顺德的居民也实现园区化的生活模式。

  给“强政府”和“强社会”一个缓冲

  顺德提出,下一步要进一步理顺政府和基层组织的权责关系,今后村(居)委会主要是履行自治职能,开展社区建设,发展公益事业,向政府反映社情民意,实现“去行政化”“去利益化”和“非专职化”。

  南都:如何保证村(居)委会的去行政化、去利益化、非专职化?

  冯家擎:去行政化是通过设立社区行政服务中心来实现的,村(居)委会不用再承担政务,而专注社区自治,从另一个角度说,有了行政服务中心后,居委会工作也不会太多,不用专职的人去做工作,许多事情大妈、大叔就可完成了,这样就实现了非专职化;去利益化则是严格和股份社分开,涉及到利益的都由股份社来承担,例如土地分配、买保险等。村(居)委会应该自觉保证自己的独立性。对于马冈村委会来说,涉及到一些需要投入的项目,例如道路和公园建设,它的方式主要是向社会和政府争取资源,只是很少一部分需要股份社去支持。

  刘映南:村(居)委会是通过《村民自治法》来保障其自治权利,也很有操作性,这一点和成立行政服务中心非但不冲突,相反,行政服务中心成立后分担其政务职能,还有助于保障其自治。根据我的经验,社区行政服务中心成立后,确确实实感觉好多了,减轻了基层的负担。

  党国英:按照我的理解,“去行政化”应该是指不过多接受上级行政部门的事务,要保持自治体的独立性,但不能一概而论。一般来说,纯粹属于自治体内部的事务不是很多。

  徐勇:顺德是典型的“强政府+强社会”的模式,两强相遇,就很容易产生矛盾对峙。以前是政府过强,忽视了中间力量的作用。现在,让村(居)委会实现去行政化、去利益化和非专职化,其实是要打造一个半官半民的中间机构,给政府和社会一个过渡、缓冲的环节,强调社区功能是希望起到平衡双方利益,化解群众矛盾、传递政府政策信息等,避免农民和政府直接碰撞。

  换个灯泡还要申请财政,会很繁琐

  顺德提出将推行社区发展计划,发展社区组织和社区工作机构,推动政府和社会各界出钱出力参与社区管理和服务。

  南都:推动政府和社会各界参与社区管理和服务,公共财政对此能支持到什么程度?

  冯家擎:容桂没得说,政府承担了大部分支出,例如我们的路灯、环境清洁、绿化、治安,基本都是政府承担的,当然目前并不能实现完全的覆盖,在一些大的项目上,例如公园建设、道路建设等,还需要社会资源。

  刘映南:在一些纯社区居委会,政府投入甚至达到100%,而村改居的或有资产的社区,相对低一些,但还是政府占主导,占大头。未来集体资产的减少是趋势,但政府还是想保留、提升这些资源,这些经济组织的存在还是有好处的。举例说,换个路灯灯泡,如果都需要公共财政解决,那申请程序会很繁琐,如果村居保留经济成分,则可快速解决。可见,政府大包大揽并不见得都是好事。

  党国英:出钱的问题我倒不觉得是大问题,管理才是个大问题,全中国的物业都要来一个大改革。拿北京的小区来说,一个小区30万人,只有一个物业公司,什么都管。一幢楼的保安,可由3个人轮班来解决,不需要一个太大的公司。而水、电、下水道维修这些,就需大公司来管。现在的问题是可分的和不可分的都归到一个物业公司里。具体来说,可以一幢楼成立一个服务队,来管安全。对于不可分的基础服务,成立社会化的专业公司,它不属于某个小区,比如水、电,哪个小区有问题就去哪维修,商业化运作。顺德基本没有农村了,社区管理也可采用这个做法。

  徐勇:这方面云浮有比较好的经验。社会各界和民间力量一方面不依赖政府扶持,一方面又渴望得到民众和政府认可,政府提供制度平台给他们,让一些社会精英参与到部分社会政治工作中来,化对抗为合作。现在的一些乡村理事会让一些社会力量和人士参与进来,通过表彰和激励措施,将更多的资源进行合理优化地融合。

  在土地问题的解决上,法律不能总是缺位,要让农民有一个合理的渠道去解决问题,而不是通过上访或其他过激的方式去表达诉求。

  让村居委会实现去行政化、去利益化和非专职化,其实是要打造一个半官半民的中间机构,给政府和社会一个过渡、缓冲的环节,强调社区功能也是希望能平衡双方利益。

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